加强和完善行政执法与刑事司法衔接工作机制探讨

摘 要 行政执法与刑事司法衔接工作机制建设，是近年来检察机关延伸检察监督，促进社会发展的重要工作。本文从衔接工作的理论基础，产生发展入手，进一步明确该项工作的法律意义，通过对本院近年来衔接工作的总结，针对目前衔接工作的问题，提出一些建议，希望能对加强和完善行政执法与刑事司法衔接机制有一定的借鉴意义。

关键词 行政执法 刑事司法 检察监督

作者简介：康晨，北京市西城区人民检察院。

中图分类号：D926.1文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)10-034-02

党的十七大提出科学发展观的伟大理论。科学发展观总结起来就是以人為本，统筹协调，可持续发展。完善行刑衔接机制，加大破坏社会主义市场经济秩序犯罪打击力度，保障民生，符合以人为本的理念。行刑衔接机制旨在整合行政执法与刑事司法资源，协调二者间的关系，以形成打击破坏市场经济秩序违法犯罪活动的合力，符合统筹协调的理念。同时，将这些内容通过制度的形式确定下来，形成持久、长效的机制，并不断在实践中完善，符合可持续发展的理念。行刑衔接机制就是在这一理论基础上应运而生。

一、行刑衔接工作中存在的主要问题

多年来，行政执法机关以行政处罚的手段，来规范市场经济秩序；司法机关通过打击破坏社会主义经济秩序违法犯罪活动，来维护市场经济秩序。两种手段的目的是一致的，然而，通过几年来的实践，我们发现行政执法与刑事司法相衔接的工作机制还不够完善，行政执法机关与司法机关尚未形成打击犯罪的合力。总结起来，以下四点问题较为突出：

（一）现有关于行刑衔接的规定可操作性不强

目前，关于行刑衔接的规定主要以三种方式存在：国务院及所属具有行政管理职能的部门、机构的行政法规、决定、命令；最高检的规定；国务院与两高一部联合发布的规定。其中，行政机关的规定、决定、命令只能规定行政执法机关移送案件，无法规定移送后对刑事诉讼过程的监督。最高检虽然依据检察机关的法律监督权规定了对移送案件及诉讼过程的监督，但由于没有隶属关系，无法直接为行政机关和公安机关设定义务，对于行政执法机关不按规定向公安机关移送涉嫌犯罪案件，并向检察机关备案，或者公安机关立案后不积极侦查，检察机关无法进行有效监督。国务院与两高一部联合发布的规定是原则性很强的务虚文件，缺乏实际执行的刚性。这直接导致行刑衔接机制的可操作性不强，相关部门间缺乏明确的权利义务，执行效果不令人满意。

（二）证据灭失及不符合诉讼要求现象严重

行政执法机关主要是通过罚没追缴等手段，来管理、制止相对人违反行政法规的行为，因此，其最关心的是罚没物品、追缴违法所得。而保存证据、移送犯罪只是“锦上添花”，并非主要考核内容。在这种‘重处罚、轻打击’的思想影响下，行政执法机关在查处案件时，往往忽视一些诉讼证据，如账本等的调取、固定。而在更多情况下，行政执法人员并非主观上不重视收集证据，只是受专业所限，缺乏刑事诉讼证据方面的知识。如在查处销售假冒注册商标商品案中，只注重查扣侵权商品，而不注意调取证明实际销售金额的证据。这两种情况都可能导致证据收集不充分、不及时，而其中有些证据，如账本、进货单等又很可能在查处过程中灭失，给刑事立案及将来的诉讼造成无法弥补的缺憾。

按照我国刑诉法规定，只有侦查人员、公诉人、辩护人等特殊主体依照法定程序收集的证据，才具有刑事诉讼方面的证据效力。而行政执法人员在查处违法行为时，依法收集、调取的相关证据，我国现行法律法规和司法解释对这些证据在刑事诉讼阶段的效力没有具体规定，司法机关在如何正确使用这些证据时显得无所适从。此外，行政证据规格和刑事证据的规格要求不一致，导致行政执法机关移送给司法机关的案件中经常存在证据不符合刑事诉讼要求的情况。两种标准不一致，导致许多在行政执法阶段取得的证据需要“返工”才能用来指控犯罪。

（三）缺少强有力的协调机构

行刑衔接机制涉及行政执法机关、公安机关、检察机关等多个部门。这些部门间是互相配合、互相监督的关系。但是，这些部门间本没有相互隶属，在遇到分歧时往往从各自的角度出发互不相让。此时，需要一个能够处理各方面关系，对当事各方均具有约束力的机构来协调解决。在已出台的相关规定中对此是有所考虑的，即通过检察机关的提前介入、移送备案、立案监督、侦查监督等法律监督手段，力求让检察机关来扮演这个角色。但从实践来看，效果并不理想。检察机关受法律不健全及政治环境的影响，缺乏对行政机关和公安机关强有力的制约，很难起到有效的协调作用。

（四）信息交流不畅

行政执法机关与司法机关由于分属不同的系统，其案件信息、法律法规、办案流程等资源互不公开。这就使得司法机关无法及时掌握行政执法机关的执法情况，不利于发现犯罪案件线索，也给行政执法机关“依罚代刑”留下漏洞。行政执法机关无法及时掌握移送案件的办理情况，不利于对司法机关立而不侦、久拖不决等问题的监督，也影响了其移送案件的积极性。

此外，行政执法机关与司法机关之间一般仅就个案进行商讨，缺少定期、有组织的沟通交流、学习，不利于掌握违法案件的形势，以及最新法律法规动态。

二、对完善行刑衔接工作的建议

（一）树立全局观念，以‘大控方’模式形成打击合力

整顿和规范市场经济秩序，是建立和完善社会主义市场经济体制的重大举措。加强行政执法机关与司法机关的工作联系，对于保证准确、及时地查明犯罪事实，依法追究破坏社会主义市场经济秩序犯罪分子的刑事责任，确保整顿和规范市场经济秩序工作取得实效，具有十分重要的意义。行政执法机关、司法机关要提高认识，树立“大控方”的理念，从有利于打击犯罪的大局出发，密切工作联系，加强协调配合，切实解决涉嫌犯罪案件移送中存在的问题，实现行政执法与刑事执法的有效衔接，促进执法资源的合理利用，提高工作效率，增强打击破坏社会主义市场经济秩序犯罪的力度。

（二）建立由党委、政府牵头，检察机关具体协调，行政执法机关和公安机关各负其责的组织体系

建立和完善行刑衔接机制是一项系统工程，需要党委、政府的领导与支持，需要相关部门各司其职，积极主动，相互配合。其中，行政执法机关与公安机关是案件查办工作的主要承担者，起到具体执行的作用。检察机关作为行刑衔接工作机制的协调单位，有责任有义务充分发挥牵头作用，积极倡导，扎实推进。

此外，还应积极争取上级检察机关的指导和支持，保证行政执法和刑事司法相衔接机制建设的健康发展。作为一项刚刚起步，尚缺乏规范运作的业务工作，在勇于探索的同时，要积极争取上级检察机关的指导和支持，才能保证该项工作方向正确，推进有力。

（三）完善行刑衔接制度规范，使案件办理过程有法可依

目前，行刑衔接机制尚处于不成熟阶段，许多规定还不完善，给案件办理带来了许多问题。建议由党委牵头，依据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，组织相关单位根据工作实际充分研究之后，由检察院起草，以会议纪要或者会签的形式制定规范性文件，对行刑衔接工作的具体分工、程序、监督等内容进行详细规范。

（四）充分发挥检察机关的纽带作用，从监督、协调、服务三方面开展工作

虽然检察机关是国家法律监督机关，在“一府两院”的框架下有较高的法律地位，但决不能以此自居，还是要从服务的角度去开展工作，要把行使法律监督职能和协调行政执法机关与公安机关工作，作为打击犯罪，服务和谐社会的手段。主动加强与行政执法机关、公安机关的联系配合，建立健全案件移送机制、信息共享机制、工作配合机制、联席会议机制和监督制约机制，使衔接机制落实到案件办理的各个层面，并做好以下五个方面的工作：一是审查行政执法机关抄送的《行政处罚决定书》副本，确属应当移送公安机关而不移送的，应向行政执法机关提出移送的书面意见；二是行政执法机关就案情复杂、疑难，性质难以认定的案件向人民检察院咨询的，人民检察院应当认真研究并回复意见；三是行政执法机关对公安机关不立案的决定有异议，建议人民检察院依法进行立案监督的，人民检察院要认真审查，该监督立案的要依法监督立案；四是人民检察院发现应当移送而不移送，或者干预执法、阻挠移送和刑事追诉，涉嫌犯罪的，应当依法查办；五是有关单位和个人发现行政执法机关不按规定向公安机关移送涉嫌犯罪案件，向人民检察院举报的，人民检察院应当依法及时处理，并向举报人反馈处理结果。通过上述工作，推动行政执法与刑事司法衔接机制的进一步完善。

（五）建立信息共享机制和联席会议机制，通过调查研究及业务交流等形式提高办案能力

信息衔接是衔接工作的基础和前提，信息不畅是造成行政机关不能及时移送刑事案件及检察机关监督不力的主要原因之一。北京在这项工作上已经被全国很多省市落在了后面，建议由市院牵头，会同各行政执法机关和公安机关搭建网络信息共享平台，并在加强保密工作的前提下，将执法动态、案件查询、案件移送、信息反馈、监督管理、诉讼进展、法律法规等内容通过网络共享。同时，以月结、季报等形式，由行政执法机关定期通报近期破坏社会主义市场经济秩序案件动态及查处、移送情况；公安机关定期通报接收案件的立案、侦查情况；检察机关定期通报立案监督、批捕、起诉情况。

联席会议机制是指行政执法机关、公安机关、人民检察院为加强联系、配合，针对面临的新问题、阶段性工作，定期或不定期召开的工作会议。联席会议机制内容主要包括以下几方面：一是办案情况通报、工作经验交流；二是司法与执法中遇到问题的研讨；三是制定和完善工作机制。建议规定每半年召开一次各单位主管领导参加的工作联席会议，共同解决办案中遇到的重大或者倾向性问题，以达成共识，相互通报一个时期破坏社会主义市场经济犯罪活动的规律、特点和趋势，研究制定预防和打击对策

行政执法机关、公安机关和人民检察院还应当有针对性地共同开展专题调研活动，分析破坏社会主义市场经济秩序犯罪的新情况、新特点，提出相应对策。