2023年度规范完善创新——加强新时期乡镇人大工作几点思考（全文完整）

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　规范完善创新——加强新时期乡镇人大工 作的几点思考

　作者：张强 来源：《人大研究》 2014 年第 9 期

　□ 张强

　人民代表大会制度是我国的根本政治制度。乡镇人大是人民代表大会制度的基础，位于 “金字塔”形国家机构的最底层，是最基层的国家权力机关。纵观媒体对各省、市、自治区乡 镇人大工作的报道情况，目前，乡镇人大工作面临着五大突出困难和问题，即：机构设置不健 全、法定经费不保障、会议举行不规范、代表活动不丰富、职能发挥不充分等，这也是阻碍人 民代表大会制度得到更好地坚持和完善的“最后一公里”最直接最现实的客观存在。如何加强 新时期乡镇人大建设，笔者以为，要积极稳妥地唱响“三部曲”：规范、完善、创新。

　一、规范

　从乡镇人大的角度审视，各地机构设置不够统一、法定经费难以保障、人代会召开随意性 大、代表活动流于形式等问题的产生，甚至在一些地方，乡镇人大工作被边缘化、虚置化，法 律法规的不健全乃是主因。故此，笔者以为，做好新时期的乡镇人大工作，最根本、最核心的 任务是要做好“规范”这篇文章。

　第一，规范的基本选项。一是规范乡镇人大的职能定位。要按照“下位法服从上位法”的 原则，对乡镇人大的法律地位表述和法律职能定位从“口径”上进行统一。二是规范乡镇人大 的机构设置。要根据工作实践需要，在已有法定乡镇人大职数规定的基础上，应对乡镇人大机 构设置和主席团的组成进行全国性或者省级统一规定。比如主席团设主席一名，是否由同级党 委书记兼任？如果同级党委书记兼任，副主席应设几名？副主席中是否设专职副主席？专职副 主席是什么级别？进不进同级党委班子？人大专干和人大秘书职数如何配备？三是规范经费保 障。要根据经济发展情况，适当确定乡镇人大日常工作经费和代表活动经费标准，并根据周长 增长及时提高乡镇人大经费保障水平。四是规范乡镇人代会。地方组织法规定了乡镇人民代表 大会的 13 项职权，概括起来就是选举权、监督权和决定权。而对于乡长、副乡长、镇长、副 镇长在乡镇人代会闭会期间因工作变动出现的职务请辞，如何请辞？没有明确规定。同时，根 据这 13 项法定职权，每次人代会必须经过哪些议程？会期多长时间？各地做法不一，不少地 方因法律没有明确规定而走走程序摆摆过场，会议质量不高。因而要从实际出发，至少各省应 予以区域规范。五是规范乡镇人大主席团和代表行权。地方组织法规定：“乡、民族乡、镇的 人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表，组 织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。”根据这一规 定，可以推断出，乡镇人大代表闭会期间只有建议权，乡镇人大主席团日常工作，也只是组织 代表活动、反映代表意见，或者说只有组织活动权和反映意见权。因此，乡镇人大代表担负的 监督权被限制、被削弱，主席团对政府工作的常态化监督更是因于法无据而“不能”甚至是 “不敢”越“雷池”半步，这也是乡镇人大职能得不到切实有效发挥的最大“瓶颈”。故而， 要从法律的角度进行规范，明确履职操作方式，条件成熟时，甚至可以从法律的角度对乡镇人 大闭会期间的职能发挥“扩权”。

　第二，规范的基本途径。一是修改法律，这主要是指国家层面。要结合国情，针对新形势 对乡镇人大工作的新要求，对地方组织法中有关乡镇人大工作的规定，进行修改、规范和充实， 尤其要增加乡镇人大主席团闭会期间如何行使监督权、决定权的制度设计内容，使法律具有更 强的现实指导性。二是制定地方法规，这主要是指省级层面。要结合本省、市、自治区实践情

　况，在充分调研和听证的基础上，制定具体的实施办法，或者制定有关乡镇人大工作的专门地 方法规，或者出台省级专门的文件，规范本行政区域内的乡镇人大工作。三是制定地方规范性 文件。这主要是指市、县级层面。市、县两级党委，要结合法律法规的规定，从巩固和加强基 层政权、推动基层依法治理、促进地方经济社会科学发展、可持续发展、和谐发展的高度，结 合市情、县情，制定出台关于加强新时期乡镇人大工作的具体意见，或者由市、县两级人大在 党委的领导、支持下，制定出台相应的规范性文件，并由两级人大依法开展监督，确保规范性 文件在本行政区得到切实贯彻落实，不断提高乡镇人大工作规范化建设水平。

　二、完善

　做好新时期乡镇人大工作，依法规范是基础，丰富和完善权力运行机制和工作机制是保障。

　如何完善？笔者以为，首要的是要理清具体工作实践中有哪些最基本的和必不可少的权力运行 和工作机制，如此方能“对症下药”予以完善，促进乡镇人大整体工作效能得到进一步提升。

　权力运行机制方面，目前，乡镇人大行使职权的主要方式是召开人代会。而在一些乡镇， 由于镇领导的不重视、人大主席团“角色错位”（主要精力用于完成党委安排的某些具体行政 或经济发展任务，“种了别人的田荒了自己的园”）不作为，人代会也是唯一行使职权的方式。

　即便如此，召开人代会，还没有严格按照地方组织法的规定内容拟定会议议程，简化程序，组 织代表审议讨论不充分，通过决议决定举手了事。这种现象不是个案，是共性问题，在一些地 方还比较严重，乡镇人代会成了走法律程序、唱赞歌举手鼓掌的舞台，监督权、决定权被扭曲， 更有甚者，将乡镇人代会与党委政府其他会议合并召开，人代会成了其他会议实质上的“花 边”。这是乡镇人大现实权力运行机制中存在的缺陷或者说最突出的问题。

　那么，工作机制方面呢？根据地方组织法的规定，笔者以为，乡镇人大顺利开展工作应建 立健全至少六个方面的机制。一是规则。乡镇人大工作，既要严格依法依规，还要坚持按制度 办事。日常工作实践中，为突出“依法、规范、有序、高效”四原则，必须建立富有本地特色 的议事规则和办事流程，为确保乡镇人大主席团日常工作顺利开展打下基础。二是联系。乡镇 人大主席团闭会期间一项重要工作，就是联系代表，代表在闭会期间一项重要职责就是走访联 系选民并接受选民监督，这就要求乡镇人大主席团建立健全联系代表、代表走访联系选民的制 度规章予以保障，并且抓好落实。三是培训。无论采取何种方式，抓好代表培训以提高代表素 质和履职能力，是乡镇人大工作重要的基础性工作，建立符合本地实际、灵活有效的培训机制， 势在必行。四是活动。组织代表开展活动，是乡镇人大工作的核心，也是发挥闭会期间代表作 用的重要途径和方式，用制度机制来规范和明确闭会期间代表活动的内容、方式甚至是提出年 度量化目标等，显得尤为重要。五是转交办。转办代表在人代会期间和闭会期间开展代表活动 中对政府各方面工作提出的建议、批评、意见，也是乡镇人大主席团一项法定职责，建立健全 这方面的制度机制，对于确保人代会质量和代表活动实效意义重大，也能确保这项工作程序不 被忽视抑或省略。六是考评。对代表履职情况定期进行考评，对政府及有关机关和组织办理答 复代表建议、批评、意见情况进行检查考评，既是激发代表积极行权、依法执行代表职务的必 然要求，也是促进政府及有关机关和组织自觉接受人民监督、不断提高工作质量和服务水平的 重要保证。建立健全这方面的制度机制，具有很强的现实意义。然而，综合分析各地乡镇人大 制度机制建立情况，可以用一个词来概括：良莠不齐。有的地方，党委重视，人大主席团主动 作为，积极探索，逐步建立并形成了能满足日常工作实践所需的一整套富有特色的制度机制体 系，工作开展有声有色、扎实有效；有的地方，虽有一些基本制度机制，但不够完善，与新形 势对乡镇人大工作担负的职责任命还有一定差距，并且坚持不够严格、落实不够到位，致使乡 镇人大主席团闭会期间的部分工作软弱无力；有的地方，党委领导对乡镇人大的法律地位、职 能作用认识不足，乡镇人大主席团人员配备薄弱，过多地让人大主席团成员承担党委政府的具 体工作，人大主席团相应的工作制度机制建设也严重滞后，造成乡镇人大主席团成为虚职，职 能作用得不到有效发挥。